FATF第4次対日相互審査結果と今後のAML/CFT対策

1 FATF第4次対日相互審査結果について

巷間では「対日相互審査は厳しい結果となった」「不合格と評価された」など否定的な論調が数多く見受けられますが、どのような背景、経緯で今回の評価に至ったのか、どのような理由で厳しいと言えるのか、何が問題であったのか、正確に理解することが適切な対応実施のために重要です。まずは、相互審査結果がどのようなものであったかを確認します。

（1）評価項目および総合評価手法

FATFは、第3次相互審査までは、各国の法制度等（技術的コンプライアンス／法令等整備状況）について「40の勧告」をもとに審査し、4段階で評価してきました。なお、「40の勧告」は、金融規制項目のみではなく、半分以上はテロ資金対策の犯罪者の引き渡しなど、犯罪に対する処罰など刑事司法等に係るものです。さらに、第4次相互審査では、11項目の有効性項目の審査が追加され、AML/CFT対策の制度が適切に機能しているかを4段階で評価しています。今回から、法令整備状況と運用状況（有効性審査項目：ImmediateOutcome）の2つの軸で評価することとなったのです（図表1）。

各項目の評価結果を総合して、各国には「通常フォローアップ」または「強化されたフォローアップ」（以下、重点フォローアップ）が課されます（図表2）。「通常フォローアップ」はいわば合格水準であり、審査結果報告書の採択から3年後にFATFへ改善報告をするという最低限の対応が求められるに留まります。しかし、「重点フォローアップ」となると、最終評価期限（5年後）までにFATFへ改善報告を3回程度しなければならないため、国としての指摘事項への対応負担は重くなります。さらに評価が悪いと「監視対象国」と評価され、毎年の改善状況の報告などを求められるほか、他国との間の資金決済等において問題が生じる可能性が出てくる懸念もあります。

（2）日本の審査結果

日本の結果は2021年8月30日に公表されましたが、「重点フォローアップ」という位置づけでした。法令等整備状況で11項目、有効性審査で8項目が合格水準に達せず、監視対象国の基準には至らなかったものの、重点フォローアップの基準に抵触したためです。ちなみに、FATFが直接審査を実施した30の参加国・地域の中で、審査結果公表後の段階で通常フォローアップとなった国は英国や香港、スペインなど８か国に留まります。「重点フォローアップ」には米国やスイス、カナダ、オーストラリア、シンガポール、中国、韓国なども含まれており、他国比較でみれば標準的と言えます。

（3）審査結果の分析

①FATFの審査傾向と日本の結果の比較

現時点（2021年9月末時点）でFATFが直接審査を実施した30の参加国・地域の相互審査終了後の結果（フォローアップによる再評価前）を確認してみると、法令等整備状況の審査項目に関しては金融規制項目の未達成が目立ちます（図表3）。「テロリストの資産凍結」「DNFPBs（指定非金融業者・職業専門家、図表3^※2を参照）」や「実質的支配者」など、第3次審査では比較的重視されなかった分野です。また、今回から審査を開始した有効性項目は「IO4金融機関・DNFBPsの予防措置」をはじめ、総じて厳しい評価です。FATFの関心は、「法令等整備から運用実態評価へ」「金融実務規制・監督対応主体へ」変化してきていると推察できます。また、DNFBPsへの指摘が目立つほか、有効性評価において中堅・中小金融機関に関する言及も目立ってきており、「大手金融機関のほか中堅・中小、他業態へ視点が拡がっている」とみるべきと考えられます（2021年8月24日掲載記事参照）。

日本において未整備（PC/NC、ME/LE）と評価された項目は、上記のFATFの審査傾向と符合しており、他国も苦戦を強いられた拡散金融、PEPs、実質的支配者、DNFBPs等の項目がほぼ一様に未整備と評価されています。また、有効性審査の項目も他国が苦戦した項目はいずれも未整備です。他国の審査結果からもわかるとおり、おおむね予想された結果となっています。

②前回比較

また、2008年に公表された前回3次審査の結果と比較すると明らかに改善が見て取れます。3次審査時点の整備状況を今回の基準に引き直すと技術的コンプライアンスで19項目が未整備となったとみられますが、今回結果では11項目に減少しています。第3次対日審査の結果は厳しいものでしたが、これを受けて法整備等を進めてきたのが数字として表れています（図表4）。

特筆すべき点は、「R10 顧客管理」がPC評価と合格水準になったことです。前回は金融庁の監督指針の強制力が疑問視され、NC評価となりました。今回は「マネロン・テロ資金供与対策に関するガイドライン」は「強制力あり」と評価され、これが合格への決め手となったと思われます。また、刑事司法に関する勧告も、FATF声明で整備が強く要請されたテロ資金供与の犯罪化、条約締結等をクリアし、関連項目を合格水準に引き上げました。

一方、PEPs、実質的支配者、DNFBPs等は3次審査の未整備の評価が継続しました。これらの項目は3次審査後のフォローアップ対象ではないことが影響していると考えられます。

③主要国との比較

主要国の未整備項目数を比較すると日本の状況が掴めます。日本は「重点フォローアップ」に位置づけられていますが、多くは日本と同様の位置づけであり、未整備項目数も審査結果公表時では、日本より多い国も多数見受けられます（図表5・図表6、2021年8月24日掲載記事参照）。たしかに有効性評価の未整備項目が他国と比べてやや多く、先に審査が完了した他国のフォローアップ対応後と比較すると、日本はやや後手に回っています。未整備項目数に気になる点はないとは言えませんが、審査結果公表時（フォローアップ実施前）の段階では際立って悪いとは言えません。

（4）日本の課題

以上のように、今回の日本の審査結果をFATFの審査傾向、前回比較、主要国比較でみると、未整備項目は想定の範囲内、着実に改善しており、大きく見劣りすることもありません。問題は有効性審査項目、特に金融機関等の運用体制を評価するIO4を中心に非常に厳しい指摘を受けている点です。

①FATFの指摘事項の総括

FATFが「発見事項」として挙げた項目を総括すると、金融規制・監督と刑事司法がほぼ半々です。また、「発見事項」を受けて「優先的に対応すべき事項」が挙げられています（図表7）。内容としては、刑事司法も含め、総じて運用面の強化を求めるものとなっています。これらの中で目を引くのが、「優先的に対応すべき事項」のa.です。AML/CFTに関する金融機関等の実務全体の未整備を指摘する内容であるからです。

②金融機関等の実務、予防措置に関する指摘

「IO4 金融機関・DNFBPsの予防的措置」の指摘の中身を見てみましょう。FATFは「優先して取り組むべき行動」として以下のようにコメントしています^※3。

「金融機関、暗号資産交換業者、DNFBPsがAML/CFTに係る義務を理解し、適時かつ効果的な方法でこれらの義務を導入・実施するようにする。これらにおいては、事業者ごとのリスク評価の導入・実施、リスクベースでの継続的な顧客管理^※4、取引のモニタリング、資産凍結措置の実施、実質的支配者情報の収集と保持を優先する」

これは、金融機関等が実践するAML/CFT対策が全体の設計および拡散金融対応（制裁対象者対応）や実質的支配者の確認等を含む入口から出口までの実務体制すべてに課題があることを示唆しています。指摘には、「対策（予防措置）の目的が不明確」「情報の活用が不十分」「情報更新が途上、また形式的」という趣旨の厳しい内容のものが見受けられます。これは、対策が金融犯罪や不正利用の抑止など実効性の向上に繋がっているか疑問視するものであり、「大幅な改善が必要」^※5と結論づけています。

「IO3 金融機関・DNFBPsの監督」にも厳しい指摘があります。「金融機関に対する監督活動の効果は日本の金融機関の変化への対応の遅さに影響されており、改善の余地が大きい」^※6と指摘されており、言い換えれば、「金融機関等の対策がはかばかしくない実態から判断すると、監督は有効とは言えない」と示唆されています。

2 日本の政府・当局の動向

このような審査結果を予想し、日本の政府・当局は審査公表前から省庁横断的に検討・協議を進め、審査結果報告書の公表と同時にさまざまな対策を打ち出しました。

（1）省庁横断的な対策本部の設置

まず、「FATF（金融活動作業部会）対日相互審査についての財務大臣談話」^※7を発表し、報告書の公表を契機として、政府一体となって強力に対策を進めるべく、「マネロン・テロ資金供与・拡散金融対策政策会議」^※8を設置することを公表しました。対策会議は、警察庁・財務省を共同議長とし、このほか金融庁をはじめ、計17の省庁・委員会で構成されている大規模な会議体です。前回の第3次審査では、結果公表から1年以上経過した後に、警察庁主導で有識者懇談会が設置された経緯にあります。今回は前回と比べて極めて迅速な対応であり、国家の威信をかけ、日本政府・当局が従来にも増して対策に力を入れていることがわかります。

（2）行動計画

さらに向こう3年間の行動計画をまとめ、「マネロン・テロ資金供与・拡散金融対策に関する行動計画」^※9を発表しました。今後、この行動計画を踏まえ、進捗を定期的にフォローアップしていくとしています。

行動計画は先述したFATFの発見事項および優先的に対応すべき事項に網羅的に対処すべく、以下の6つのカテゴリーに分けられ、策定されています。

1. マネロン・テロ資金供与・拡散金融に係るリスク認識・協 調
2. 金融機関及び暗号資産交換業者によるマネロン・テロ資金供与・拡散金融対策及び監督
3. 特定非金融業者及び職業専門家によるマネロン・テロ資金供与・拡散金融対策及び監督
4. 法人、信託の悪用防止
5. マネロン・テロ資金供与の捜査及び訴追等
6. 資産凍結及びNPO
   

カテゴリー別に細目とその行動内容が定められ、それぞれに担当省庁および対応期限が示されています。カテゴリーのうち、5.は刑事司法に係るさまざまな運用面の課題に対処するためのものですが、その他の5つは金融機関等の実務面での課題に対処するための行動計画が含まれています。金融実務に関する対応のハードルが高く、かつ幅広いため、行動計画も実務に焦点が当たっています。

特に重要な2.には金融機関等による継続的顧客管理の完全実施、取引モニタリングの共同システム実用化が含まれています。4.はFATFが各国に対応を迫っている「実質的支配者の確認」に関するカテゴリーです。6.はFATFが注力している拡散金融対応に関する対策で、資産凍結措置の範囲の拡大と明確化（制裁対象者に支配される者などへの拡大）、迅速な資産凍結、第三者が関与する制裁対象者との取引の防止、資産凍結措置の執行強化など高いレベルの要求への対応計画を示しています。

（3）金融審議会／資金決済制度のあり方に関する検討

2021年9月13日に金融庁等の諮問機関である金融審議会総会において、継続的顧客管理の完遂、取引スクリーニングおよびモニタリングに係る民間事業者の共同化システムの実用化を主要課題として検討していく方針が示されました。これを受け、金融審議会傘下に資金決済ワーキング・グループが組織され、同年10月13日から協議が開始されています。

（4）マネー・ローンダリングおよびテロ資金供与対策に係る態勢整備の期限設定について

金融庁は、審査結果公表前の2021年5月に、公表後の対応を念頭に、各金融機関に対して「マネロン・テロ資金供与対策に関するガイドライン」の「対応が求められる事項」への対応を2024年（令和6年）3月末までに行うよう要請しました。

3 金融機関等の民間事業者の実務への影響

（1）AML/CFT対策の分野別の課題

民間事業者は、AML/CFT実務に関する厳しい指摘を受け、さまざまな要請に対して期限までに対応していかなければなりません。分野別に整理してみますと（図表8）、AML/CFT対策の全体設計および入口から期中管理・出口までのすべての分野で重要な指摘・要請がなされています。

加えて、当局監督の有効性審査（IO3）では、「金融機関の変化への対応の遅さなどからみて監督の有効性に課題があり、リスクベースでの監督強化が必要」「抑止力のある行政処分と是正措置の適用が必要」という趣旨の指摘があり注意が必要です。

（2）AML/CFT対策のポイント

今後は組織面・インフラ面の手当ても含めたAML/CFT体制全般の整備が重要になると予想されます。さらに、業種・業態、規模に関わらず、当局からの直接指導も増えていくと考えられます。FATFの指摘からは、将来的にガイドラインの改訂およびレベルアップも否定できず、またリスク評価体系全般やリスク評価書の確認見直しも必要となる可能性もあります。

さらに踏み込んで検討してみると、制裁対象者対応（拡散金融）に関しては、公表後の迅速なデータ化やスクリーニング対象の拡大（周辺者等）等、重い課題への対処が必要になります。

また、実質的支配者に関しては、情報入手・確認・検証のレベルアップ、情報更新対応が必要です。登記制度の整備もにらみながら、対応を検討していく必要があります。

そして、特に重要な課題は継続的顧客管理への対応です。情報更新の完遂と取引モニタリングへの効果的活用が求められています。既存顧客への情報更新アプローチの一巡、顧客・口座データ管理および情報の更新状況管理などのデータガバナンス体制の整備、出口対応、すなわち情報更新の実態を踏まえた取引対応方針の整備など、要員も含めた踏み込んだ対応が2024年春までに必要と考えられます。

さらに、金融審議会で取り上げられた民間事業者の取引スクリーニング・モニタリングの共同化システムへの実用化に合わせた体制整備も必要です。今後は、資金決済ワーキング・グループでの協議が進められ、その結果を受けて関係省庁や全銀協等の業界団体が協働して制度面の整備を含めて検討を進めていくとみられています。なお、システムの機能は今後固められていくと予想されますが、実用化されても、金融機関等において一定のモニタリング等を実施して提供情報の精度を上げておくことは、検出精度を上げるためにも必要になると考えられます。金融機関等は体制整備を怠りなく進めなければなりませんが、実現すれば継続的顧客管理から不審取引検知・届出という出口対応に効果を発揮し、FATFへの継続的顧客管理・取引モニタリング整備等の説明にも大きく資すると考えられます。

（3）大手銀行等以外へのFATFの指摘

前述した対応は業態、業種、規模に関わらず、特定事業者（犯罪収益移転防止法でAML/CFT対策が義務づけられた事業者の総称）に求められることになります。さらに、FATFは一部の大手銀行以外の特定事業者について個別に評価コメントを残しています。

①大手以外の銀行、銀行以外の金融業態およびDNFBPs

AML/CFT全般に関する理解が浅く、初期段階、計画の期限も守られないと評しています。そのため義務を完全に履行できないとの評価です。各所轄官庁への指摘もあり、行動計画にも言及されているように、一層の監督強化が見込まれます。AML/CFT対策の各分野の課題を確認し、対策を強化することが必要と考えられます。AML/CFTの専担組織がない業者が多いことなどにも言及しており注意が必要です。

②暗号資産交換業者

今回の審査では注目を集め、個別に多数のコメントが残されています。登録制の採用、特定事業者として法令等の規制を受けているなど、国家の制度面の整備が評価されています。また、資産流出事故が多発し、多数の業務改善命令が発出されたことを契機に、組織面の整備が進んできたと評されています。一方で、「AML/CFT対応の理解は初期段階、業界特有のリスクの理解、低減措置への反映が必要」とされ、厳格な制裁対象者対応などが求められています。

さらに、今後のFATFの新基準、ガイダンス制定の動きを注視することが必要です。特にFATFは「トラベルルール」と呼ばれる業者間の顧客情報の交換ルールの整備を各国に求める方針であり、規制動向にも注視しつつ整備を進める必要があります。

4 おわりに：5次審査へ向けて

以上、FATF第4次対日相互審査結果を俯瞰してきましたが、金融機関等の民間事業者は実務における幅広くかつ難しい課題を指摘されたと言えそうです。今後、5年間で3度のフォローアップ報告が求められるなか、実務運用面の課題への対処状況は厳しくモニタリングされると考えるべきです。審査結果の公表は通過点に過ぎず、体制整備のうえで早期に対策を実行に移すことが重要になります。

さらに、その先には第5次相互審査が待ち受けます。40の勧告の改訂が進められている拡散金融や暗号資産管理などに関する対応は、より厳しく審査されることが予想されます。また今回の報告書には、環境犯罪への対応などFATFが注視する新たな分野に関する言及もあり、その対策も求められる可能性があります。今後も官民一体となった不断の体制整備を進めることが必要と考えられます。

※1 財務省「FATF（金融活動作業部会）対日相互審査報告書が公表されました」2021年８月30日
https://www.mof.go.jp/policy/international_policy/convention/fatf/fatfhoudou_
20210830_1.html
金融庁「FATF（金融活動作業部会）による第4次対日相互審査報告書の公表について」2021年８月30日
https://www.fsa.go.jp/inter/etc/20210830/20210830.html

※2 https://www.pwc.com/jp/ja/knowledge/journal/finance20210725.html

※3 訳文は、財務省の「対日相互審査報告書の概要（仮訳・未定稿）」を参照。
https://www.mof.go.jp/policy/international_policy/convention/fatf/20210830.pdf

※4 継続的な顧客管理とは「顧客情報の確認、調査、リスク低減策の判断・実施を取引開始後に継続的に実施する措置」を指します。

※5 金融庁「FATF第4 次対日審査結果報告書（IO.4該当箇所）2021年8月（仮訳）」21ページ
https://www.fsa.go.jp/inter/etc/20210830/02.pdf

※6 金融庁「FATF第4次対日審査結果報告書（IO.3該当箇所）2021年8月（仮訳）」17ページ
https://www.fsa.go.jp/inter/etc/20210830/01.pdf

※7 https://www.mof.go.jp/policy/international_policy/convention/fatf/fatfhoudou_20210830_2.html

※8 https://www.mof.go.jp/policy/international_policy/councils/aml_cft_policy/index.html

※9 https://www.mof.go.jp/policy/international_policy/councils/aml_cft_policy/20210830_2.pdf

執筆者